Наташа Даниловић Христић, Небојша Стефановић
СТРАТЕШКИ ОКВИР РАЗВОЈА МРЕЖЕ НАСЕЉА И УРБАНИЗАЦИЈЕ У ПРОСТОРНИМ ПЛАНОВИМА СРБИЈЕ ОД 1996. ДО ДАНАС
Резиме
Урбанизација je процес у коме се непрестано повећава удео становништва које живи у градовима а градови се шире и расту, што чини да проблеми уређења и организације градског простора представљају важну тему развојних агенди. Урбана насеља у Републици Србији погађају депопулација и демографско старење, регионални диспаритети, проблеми урбане културе и заштите животне средине, укључујући и климатске промене. На националном нивоу препозната је проблематика бесправне изградње, запуштеност техничке и социјалне инфраструктуре, недовољан подстицај развоју браунфилд локација, као и потреба за дигитализацијом у управљању развојем територије. Комплексност градског простора захтева посебан приступ усмеравању развојних трендова и активности у градским подручјима.
Просторни план Републике Србије (ППРС) је платформа за организацију, коришћење, заштиту, уређење и управљање простором, заснована на националним циљевима, концепцијама и мерама просторног развоја усклађеним са социо-економским, културним и другим развојем Србије, као и имплементационим средствима. Садржи државне циљеве просторног развоја, интегрална планска решења и имлементациони оквир, који уважавају комплексност глобалног и унутрашњег социо-економског и институционалног контекста и различите изазове. Општи изазови укључују: депопулацију, демографски егзодус и јачање миграција; стихијску (непланску и неконтролисану) урбанизацију, изражену територијалну концентрацију, поларизацију и просторну фрагментисаност; регионалне неједнакости у погледу урбаног и руралног развоја, квалитета животне средине, нивоа развијености саобраћајне и техничке инфраструктуре; недовољно или непродуктивно коришћење расположивог територијалног капитала. Такође, ППРС обезбеђује просторни оквир на којем ће се заснивати различите секторске политике, планови и програми, као и припрема других планова нижег ранга у хијерархији али детаљније разраде. Стратегија одрживог урбаног развоја (до 2030. године), усвојена 2020. године први пут у Републици Србији, у складу са потребама уређења градског простора приступа решавању проблема урбанизације и коришћењу потенцијала које урбана насеља носе као генератори развојних активности.
Доношењу првог ППРС 1996. године претходиле су неуобичајено дуге и дисконтинуалне активности на његовој припреми које су са прекидима трајале скоро 30 година. Припрема за израду плана започела је 1967. године и трајала до 1976. године. После паузе наставља се рад на припреми 1987. године, да би Нацрт ППРС био достављен Влади Републике Србије први пут 1990. године, а након тога 1994. године. Први ППРС донет је 1996. године за период до 2010. године, као једини општи стратешки плански документ који се односио на интегрални развој територије Републике Србије.
Првим ППРС у први план се ставља постизање веће функционалне интегрисаности простора Републике (равномернијег и усклађенијег развоја делова њене територије) и саобраћајне и економске интеграције Републике са суседним и осталим европским земљама. Може се оценити да је први ППРС био иновативан плански документ испред свог времена и изнад отежавајућих околности у којима се Република Србија налазила од почетка 1990-тих. Овај план је поставио стратешки, концептуални и методолошки оквир и начин исказа планских решења и пропозиција, те је постао узор за друге просторне и секторске планове и стратегије.
Други ППРС донет је 2010. године за период до 2020. године. И даље је био основни општи стратешки плански документ који се односи на интегрални развој територије Републике Србије. За разлику од претходног ППРС, у овом периоду се, по узору на инострана искуства, припрема или је донет велики број секторских стратегија у којима је ретко садржана просторна димензија развоја одговарајућег сектора у односу на делове територије и мрежу центара и насеља у Републици Србији. Зато су само поједине стратегије имале већег утицаја на планска решења и пропозиције другог ППРС. То је и време интензивне припреме за приступање Европској унији (у даљем тексту: ЕУ), јачања прекограничне и транснационалне сарадње, и политике јачања планирања и управљања регионалним развојем у Републици, што је све имало позитивног одраза на садржај и пропозиције другог ППРС. У основи, други ППРС се наслања на оквире постављене првим ППРС, са извесним адаптацијама у погледу садржаја и начина исказа планских решења и пропозиција које су биле под утицајем актуелних иностраних искустава и појединих националних стратегија и политика.
Припрема трећег ППРС започела је 2019. године , а усвајење се очекује 2023. године. Доноси се за период од 15 година (од 2021. до 2035. године). За разлику од претходна два ППРС, ово је период промена у систему просторног планирања који се прилагођава јачању улоге тржишта у управљању развојем, при чему је испољен недостатак државне концепције дугорочног развоја што се може неповољно одразити на заштиту и резервисање простора, посебно за намене од националног интереса/значаја. У основи, трећи ППРС се наслања на најбоље, проверене одреднице стратешког, концептуалног и методолошког оквира и на начин исказа планских решења која су постављена у претходним ППРС. Сва три ППРС су припремана у периоду великих промена на макро-регионалном и глобалном нивоу, те су елементи флексибилности, неизвесности и ризика постали саставни део процеса планирања.
Урбани центри, урбана и рурална подручја која чине урбане системе у Србији су хетероген скуп насеља различите демографске величине, привредне развијености и функцијског капацитета, што је последица различитих развојних предиспозиција у географском и друштвено-историјском контексту. Простор Србије, као и великог дела југоисточне Европе, није урбанизован као најразвијенији део континента. Србија je захваћена интензивном урбанизацијом тек у другој половини двадесетог века. Све до шездесетих година Србија је по привредној структури имала доминантно пољопривредни карактер, а по структури насељености била је преовлађујуће рурална средина. Иако се степен урбанизације повећао до 2011. године на око 60%, градско становништво у међупописним периодима није се равномерно увећавало, а важну детерминанту просторног (пре)размештаја становништва представљају миграције становништва. Негативан миграциони салдо карактерише највећи део Србије, док је највећи обим и интензитет исељавања регистрован је у источној и југоисточној Србији. Историјски и физичко-географски услови створили су снажну регионалну диференцијацију популационих потенцијала, тако да зона изразито високе концентрације становништва захвата дунавско-савски и моравски појас, односно 10% укупне територије, са 3,1 милион становника, односно 43% становништва Републике Србије. Јасна је повезаност између просторног распореда становништва, просечне надморске висине и интензитета изграђености (проценат заузетости земљишта антропогеним површинама).
У просторно-структурној и функцијској организацији мреже насеља у Србији доминирају мали урбани центри. На први поглед се може рећи да урбану мрежу Србије карактерише њихов повољан размештај, међутим, подробнија анализа о концентрацији становништва и функција у њима указује на бројне проблеме. У Београду живи око 27,3% урбаног становништва Србије (без АП КиМ). На његову доминантност указује индекс урбане примарности чија је вредност 5 (однос броја становника Београда и Новог Сада). Услед великих разлика у демографској величини и демографском потенцијалу, територијалном домету и диверсификованости функција, као и величини поља утицаја, урбани центри имају веома различите улоге и значај у територијалној интеграцији Србије. Промене у урбаним системима се одвијају веома споро, те се у скорој будућности не може очекивати спонтано ублажавање територијалних диспаритета.
Несклад између становништва водећег и осталих урбаних центара говори да Србија нема правилно и равномерно развијен урбани систем, тј. да токови урбанизације нису правовремено усмеравани ка равномернијој просторној дистрибуцији. Поларизацијски ефекти урбанизације, просторно манифестовани демографском и економско-функцијском концентрацијом изражени су и на нивоима већине округа – области. Диспропорција у демографској величини Београда и осталих већих урбаних центара је последица некохерентности и асиметричности урбаног система Србије. Просторна диспропорција функција испољава се повећањем њиховог броја у свега неколико најзначајнијих урбаних подручја Србије и значајним смањењем функцијских капацитета већине других урбаних подручја и урбаних центара, као и њиховог територијалног утицаја што доводи до тога да становништво није у могућности да задовољи своје потребе, па се одсељава у друга места, односно у иностранство. Ипак, узроци поларизације територије Србије нису само интерни, већ су све више под утицајем ширих регионалних и међународних економских токова. Већину страних инвестиција привлаче управо они центри коју су и конкурентнији – са развијеним функцијама, инфраструктурно одлично повезани, са млађом и образованом радном снагом и др.
Наташа Данилович Христич, Небойша Стефанович
СТРАТЕГИЧЕСКАЯ РАМКА РАЗВИТИЯ СЕТИ НАСЕЛЁННЫХ ПУНКТОВ И УРБАНИЗАЦИИ В ПРОСТРАНСТВЕННЫХ ПЛАНАХ СЕРБИИ С 1996 ГОДА ПО НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ
Резюме
Урбанизация – это процесс, в котором постоянно увеличивается доля населения, проживающего в городах, а города расширяются и растут, что делает проблемы организации и устройства городского пространства важной темой актуальной повестки дня развития. Городские поселения в Республике Сербии страдают от депопуляции и демографического старения, региональных диспаритетов, проблемов городской культуры и защиты окружающей среды, включая климатические изменения. На национальном уровне признаны проблемы незаконного строительства, запустения технической и социальной инфраструктуры, недостаточного стимулирования развития браунфилд-территорий, а также необходимость оцифровки в управлении территориальным развитием. Сложность городского пространства требует особого подхода к направлению развивающихся тенденций и деятельности в городских областях. Пространственный план Республики Сербии (ППРС) – это платформа для организации, использования, защиты, устройства и управления пространством, основанная на национальных целях, концепциях и мерах пространственного развития, согласованных с социо-экономическим, культурным и другим развитием Сербии, а также средствами реализации. Он включает государственные цели пространственного развития, комплексные плановые решения и имплементационный каркас, учитывающие сложность глобального и внутреннего социо-экономического и институционального контекста и различные вызовы. Общие вызовы включают: депопуляцию, демографический экзодус и усиление миграции; стихийную (неплановую и неконтролируемую) урбанизацию, выраженную территориальную концентрацию, поляризацию и пространственную фрагментацию; региональные неравенства в развитии городского и сельского хозяйства, качестве окружающей среды, уровне развития транспортной и технической инфраструктуры; недостаточное или неэффективное использование доступного территориального капитала. Кроме того, ППРС предоставляет пространственную основу для различных секторных политик, планов и программ, а также разработки других планов более низкого уровня в иерархии, но более детальных. Стратегия устойчивого городского развития (до 2030 года), принятая впервые в Республике Сербии в 2020 году, в соответствии с потребностями устройства городского пространства, подходит к решению проблем урбанизации и использованию потенциала, который городские поселения представляют как генераторы развития.
Перед принятием первого ППРС в 1996 году произошли необычно длительные и дисконтинуальные активности по его подготовке, которые с перерывами длились почти 30 лет. Подготовка к разработке плана началась в 1967 году и продолжалась до 1976 года. После перерыва, работа по подготовке возобновилась в 1987 году, а проект ППРС был передан Правительству Республики Сербии впервые в 1990 году, а затем в 1994 году. Первый ППРС был принят в 1996 году на период до 2010 года как единственный общий стратегический плановый документ, касающийся интегрального развития территории Республики Сербии.
Первый ППРС придавал большое значение достижению большей функциональной интеграции пространства Республики (более равномерного и согласованного развития частей ее территории) и транспортной и экономической интеграции Республики с соседними и другими европейскими странами. Можно оценить, что первый ППРС был инновационным плановым документом, опережающим свое время и превосходящим тяжелые обстоятельства, в которых находилась Республика Сербия с начала 1990-х годов. Этот план установил стратегический, концептуальный и методологический каркас и способ выражения плановых решений и предложений, ставший образцом для других пространственных и секторальных планов и стратегий.
Второй ППРС был принят в 2010 году на период до 2020 года. Он также оставался основным общим стратегическим плановым документом, касающимся интегрального развития территории Республики Сербии. В отличие от предыдущего ППРС, в этот период, подражая зарубежному опыту, был подготовлен или принят большой объем секторальных стратегий, в которых редко содержался пространственный аспект развития соответствующего сектора по отношению к частям территории и сети центров и населенных пунктов в Республике Сербии. Поэтому только некоторые стратегии оказались более влиятельными на плановые решения и предложения второго ППРС. Это было также время интенсивной подготовки к вступлению в Европейский союз, укрепления пограничного и транснационального сотрудничества и политики укрепления планирования и управления региональным развитием в Республике, что всё оказало позитивное воздействие на содержание и предложения второго ППРС. Основой второго ППРС стали рамки, установленные первым ППРС, с некоторыми адаптациями в содержании и способе выражения плановых решений и предложений, под влиянием актуального зарубежного опыта и отдельных национальных стратегий и политик.
Подготовка третьего ППРС началась в 2019 году, а его принятие ожидается в 2023 году. Он разрабатывается на период 15 лет (с 2021 по 2035 год). В отличие от предыдущих двух ППРС, это время характеризуется изменениями в системе пространственного планирования, которые адаптируются к усилению роли рынка в управлении развитием, при этом отмечается отсутствие государственной концепции долгосрочного развития, что может негативно сказаться на охране и резервировании территории, особенно для целей национального интереса/значения. В основе третьего ППРС лежат лучшие проверенные элементы стратегического, концептуального и методологического фреймворков, а также формулировки плановых решений, поставленных в предыдущих ППРС. Все три ППРС разрабатывались в период крупных изменений на макрорегиональном и глобальном уровнях, поэтому элементы гибкости, неопределенности и риска стали неотъемлемой частью процесса планирования.
Городские центры, городские и сельские районы, составляющие городские системы в Сербии, представляют собой гетерогенный набор населенных пунктов различного демографического размера, экономического развития и функциональных возможностей, что является следствием различных развивающихся предпосылок в географическом и социально-историческом контексте. Территория Сербии, как и большая часть юго-восточной Европы, не урбанизирована как наиболее развитая часть континента. Сербия подверглась интенсивной урбанизации только во второй половине XX века. До 60-х годов XX века экономическая структура Сербии преимущественно имела сельскохозяйственный характер, а по структуре населения она была преимущественно сельской средой. Хотя уровень урбанизации увеличился к 2011 году до около 60%, городское население в межпереписных периодах не равномерно росло, и важным детерминантом пространственного (пред)распределения населения являются миграции населения. Негативный миграционный сальдо характеризует большую часть Сербии, причем наибольший объем и интенсивность оттока зарегистрирован в восточной и юго-восточной частях Сербии. Исторические и физико-географические условия создали сильную региональную дифференциацию населенных потенциалов, так что зона высокой концентрации населения охватывает Дунавско-Савский и Моравский регионы, составляя 10% от общей территории с 3,1 миллионом жителей, что составляет 43% населения Республики Сербии. Очевидна связь между пространственным распределением населения, средней высотой над уровнем моря и интенсивностью застройки (процент земли, занятой антропогенными площадями).
В пространственно-структурной и функциональной организации сети поселений в Сербии доминируют малые городские центры. На первый взгляд можно сказать, что городскую сеть Сербии характеризует их удобное распределение, однако более подробный анализ концентрации населения и функций поселений указывает на многочисленные проблемы. В Белграде проживает около 27,3% городского населения Сербии (без АП Косово). На его доминирование указывает индекс городской первичности, чье значение равно 5 (отношение числа населения Белграда и Нового Сада). Из-за больших различий в демографическом размере и демографическом потенциале, территориальном охвате и диверсификации функций, а также размерах поля влияния, городские центры имеют очень разные роли и значение в территориальной интеграции Сербии. Изменения в городских системах происходят очень медленно, поэтому в ближайшем будущем не стоит ожидать спонтанного смягчения территориальных диспаратий.
Несогласованность между населением ведущего и остальных городских центров свидетельствует о том, что Сербия не имеет правильно и равномерно развитой городской системы, т. е. что потоки урбанизации не были своевременно направлены на более равномерное пространственное распределение. Поляризационные эффекты урбанизации, пространственно проявленные демографической и экономико-функциональной концентрацией, выражены также на уровнях большинства районов – областей. Диспропорция в демографическом размере Белграда и других крупных городских центров является следствием несогласованности и асимметричности городской системы Сербии. Пространственная диспропорция функций проявляется увеличением их числа во всего нескольких наиболее значимых городских областях Сербии и значительным уменьшением функциональных возможностей большинства других городских областей и городских центров, а также их территориального влияния, что приводит к тому, что население не в состоянии удовлетворить свои потребности, и оно переезжает в другие места, т. е. за границу. Тем не менее, причины поляризации территории Сербии не только внутренние, но все больше подвержены воздействию широких региональных и международных экономических потоков. Большинство иностранных инвестиций привлекаются именно те центры, которые являются более конкурентоспособными – с развитыми функциями, отлично связанными с инфраструктурой, с молодым и образованным трудовым населением и т.д.
